ver.di Frauen-und Gleichstellungspolitik: Frauenpolitische Anmerkungen zur Reform der Pflegeversicherung vom 1.7.2008 (1)

09.08.08
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Von Hannelore Buls, Juli 08

Die ver.di-Frauen verfolgen seit 2005 (2) die Fortentwicklung der Pflegeversicherung (PV) sehr kritisch und haben sich von Beginn dieser Debatte an dafür eingesetzt, dass eine Reform zur weiteren Entlastung von Frauen als Pflegende führt. Diesem Anliegen wurde zum Teil entsprochen, so geht insbesondere die Entscheidung für eine Beitragserhöhung in Verbindung
mit dem Ausbau ambulanter Dienste in diese Richtung. Die Grundlinien der Reform sind jedoch frauenpolitisch unterschiedlich zu bewerten:
-Der Charakter als Teilleistungssystem ist erhalten geblieben. Die PV geht also weiterhin davon aus, dass Pflegeleistung in der Familie durch Angehörige erbracht wird bzw. dass die Pflegebedürftigen oder ihre Angehörigen bei Inanspruchnahme ambulanter oder stationärer Dienste zuzahlen müssen. Ist das nicht möglich, wird ein Pflegefall i.d.R. zum Sozialhilfefall.
-Grundsätzlich gibt es deshalb auch in Zukunft Zielkonflikte (3) zwischen Beitragssatzstabilität, Armutsvermeidung für Pflegebedürftige und Angehörige, der Pflege als Wachstumsbranche und deren Verteilung zwischen den verschiedenen Leistungserbringenden.
-Der Erkenntnis, dass ein System zur Erbringung der Pflegeversicherungsleistung und zur Organisation sinnvoll ist, wurde mit verschiedenen Vorgaben (z.B. Pflegeberatung (4))Rechnung getragen. Allerdings sind auch andere Systeme notwendig weiter zu integrieren, insbesondere die Leistungen der Krankenkassen aber auch kommunale Dienste, z.B. Wohnungen, gesellschaftliche Integration und spezielle öffentliche Daseinsvorsorge.
-Die Aufteilung in eine gesetzliche (gPV) und eine private Pflegeversicherung (pPV) blieb erhalten. Die Risiken und Kosten sind hier sehr unterschiedlich verteilt (5). Demzufolge wird die gPV künftig Defizite und die pPV künftig Gewinne erwirtschaften. Da Frauen in der Mehrzahl unter der Beitragsbemessungsgrenze (BBG) verdienen, sind sie häufiger in der gPV. Die gPV trägt weiterhin die Lasten der Familienleistungen. Etwa 15 Mio. Kinder und 5,6 Mio. EhepartnerInnen sind beitragsfrei mitversichert.
-Die Reform hat mit der Beitragserhöhung grundsätzlich für einen Ausbau der professionellen Dienste entschieden. Frauenpolitisch ist das positiv zu sehen, denn andere Reformoptionen hätten noch mehr Pflegeleistung der Familie, d.h. den Frauen auferlegt.

Diese Entscheidung ist mittelfristig erfolgt. Derzeit wird geschätzt, dass etwa 2014 eine neue Finanzierung erforderlich ist.

Neue strukturelle Merkmale
 
-Mit der Pflegereform ist das Pflegezeitgesetz verabschiedet worden, das die ver.di-Frauen ausdrücklich begrüßen. Die kurze Pflegezeit von 6 Monaten bzw. 10 Tagen ermöglicht die Organisierung auftretenden Pflegebedarfes, ohne die Beschäftigung aufgeben zu müssen. Gerade da Pflegende in der Mehrzahl zwischen 40 und 60 Jahren alt sind, wird hier ein wesentlicher Beitrag zum Arbeitsplatzerhalt geleistet. Die Begrenzung auf Betriebe mit mehr als 15 Beschäftigten kann dafür sorgen, dass (wegen der Verteilung der Arbeitsplätze) auch mehr Männer diese Regelung in Anspruch nehmen. Ansonsten wird dieser Ausschluss einer großen Anzahl von Frauen (weil häufig in kleinen Unternehmen tätig) aus der Gültigkeit kritisiert.
-In die Leistung der PV sind nun auch Demenzkranke aufgenommen worden. Die finanzielle Leistung ist mit 100 bis max. 200 € / Monat zwar gering, aber hier geht es um die grundsätzliche Anerkennung der Leistungen durch Betreuende und grundsätzliche Inanspruchnahme  der PV. Bisher waren die Angehörigen, d.h. die i.d.R. haushaltführenden und betreuenden Frauen, damit allein gelassen. Letzteres gilt auch für die sogenannte Pflegestufe 0, wo fehlende Alltagskompetenz angenommen wird.
-Der Aufbau von Pflegestützpunkten, Beratungsstellen, Casemanagement wird die stärkere Einbindung vorhandener Möglichkeiten (6) verbessern. Frauenpolitisch gesehen ist nach wie vor zu fordern, dass diese Institutionen neutral arbeiten müssen, um Pflegeergebnis und Entlastung der Pflegenden zu optimieren, und nicht rein kostenorientiert. Ob und wo Pflegestützpunkte eingerichtet werden, ist eine Entscheidung des jeweiligen Bundeslandes.
-Der ambulanten Pflege wird Vorrang eingeräumt vor der stationären Unterbringung. Letztere bleibt für die schweren Fälle unverzichtbar. Es zeichnet sich schon jetzt ein Trend ab, dass Pflegestationen immer später im Verlauf des Pflegeprozesses in Anspruch genommen werden. Für pflegende Angehörige bedeutet dies jedoch eine längerdauernde Belastung, so dass der Prävention noch mehr Gewicht zukommen sollte.

Neuerung bei den Leistungen der PV

-Mit der Reform sind längst überfällige Anhebungen nachgeholt worden. Insbesondere die fehlende Dynamisierung der letzten Jahre hat bei Sachleistungen und Pflegegeld Lücken entstehen lassen. Dies bedeutete i.d.R. eine Mehrbelastung für die Angehörigen, entweder finanzieller Art bei Zuzahlungen oder bei der Eigenleistung, die mit dem realen Kaufkraftverlust immer geringer bewertet wurde.
-Der Zugang zu den Leistungen wird beschleunigt auf maximal 5 Wochen nach Antragstellung.
Da Pflegebedarf auch sehr plötzlich auftreten kann, ist dies eine wesentliche Erleichterung für die Angehörigen.
-Neu können spezielle BetreuerInnen für Demenzkranke beschäftigt werden (1 pro 25 Fälle). Es wird eine spezielle Qualifikation eingesetzt, die jedoch zu einer vergleichsweise niedrigeren Bezahlung führen wird, weil sie Alltagsverrichtungen in den Mittelpunkt stellt (7).
-Zur Qualitätsverbesserung werden verschiedene Maßnahmen geplant, z.B. werden die Prüfungen des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen (MDK) einmal jährlich angestrebt und sollen zur Erzielung von mehr Transparenz für (potentielle) Pflegebedürftige und ihre Angehörigen Bewertungen der Angebote (z.B. „Ampel“ oder „Sterne“) eingeführt werden. Weiterhin sollen „Expertenstandards“ für spezielle Anwendungen, z.B. Schmerzbehandlung, Dekubitus-Behandlung, Inkontinenz, eingeführt werden. Nicht kontrolliert wird aber auch in Zukunft die Qualität bei Pflege durch Angehörige.
-Insgesamt setzt die Weiterentwicklung der Qualitätssicherung auf Überprüfbarkeit und Transparenz der Angebote. Sie soll am Ergebnis bei den Pflegebedürftigen festgemacht werden. Als Kriterien guter Pflege gelten beispielsweise Erhalt von Selbstbestimmung, Normalität im Tagesablauf, Teilhabe. Ein derart breiter Fokus mit physischen und psychischen Aspekten findet, gerade angesichts der finanziellen Situation der PV und der Betroffenen, derzeit jedoch nur selten Anwendung: „Finanzen vor Inhalten“.
-Auch steht die wissenschaftliche Fundierung solcher Kriterien noch am Anfang und fehlt bisher eine grundsätzlich multidisziplinäre Herangehensweise. So kommt es, dass immer noch vage und unverbindliche Qualitätsdefinitionen angewandt werden und/ oder sie auf formale Kriterien begrenzt werden. Kritisiert wurde in einem Beitrag, dass die im Gesetz angewandten Kriterien weder dem aktuellen Stand der Wissenschaft nochinternationalen Vergleichsstandarten entsprechen.
-Über den Zugang zu den Leistungen wird auch der neu zu definierende Pflegebedürftigkeitsbegriff entscheiden. Künftig soll der Grad der Selbständigkeit gemessen und in dann 5 Stufen der Pflegebedürftigkeit erfasst werden. Die Stufen werden ein neues Verhältnis zueinander haben und auch behinderte Menschen mit erfassen. Mit dem Inhalt des Pflegedürftigkeitsbegriffes wird so auch über die Grenzlinie zwischen Leistungen der Sozialhilfe und PV neu entschieden, so z.B. über wichtige Punkte wie Teilhabeorientierung und Eingliederungsleistungen. Der Beiratsbericht mit den Ergebnissen der Bundesarbeitsgruppe dazu soll im Nov. 08 vorliegen.

Ökonomische Entwicklungslinien

-Mit der Pflegeversicherung ist Pflege grundsätzlich privatisiert worden. Private Heime müssen für die EigentümerInnen Gewinne gewährleisten und Investitionen sind renditeorientiert. Da die Einkünfte durch die Verhandlungen mit den Kassen festgelegt sind, muss immer neu entschieden werden: Erbringen sie noch Angebote und Leistungen, die nicht kostendeckend oder gewinnbringend sind? Dies lässt befürchten, dass es einen angemessenen Umgang mit dem demografischen Wandel nicht durchgängig geben wird, indem ein sogenannter „social return on investment“ (8) dem ökonomischen Ergebnis untergeordnet wird. Dabei wäre beispielsweise eine Senkung von Pflegefallzahlen durch mehr Prävention nicht mehr angestrebt.
-Für die sozialen bzw. kirchlichen Einrichtungen steht dieser Paradigmenwechsel noch bevor. Da in den Einrichtungen der Wohlfahrtspflege keine Gewinne erzielt werden dürfen, ist derzeit die Leistungspalette i.d.R. noch größer, z.B. am christlichen oder humanistischen Menschenbild orientiert, und es werden auch noch Tariflöhne gezahlt.
-Die Pflege ist ein Milliarden-Geschäft. Aktuell werden jährlich 33 Mrd. Euro Umsätze erzielt. Sie ist auch ein Jobmotor. In den letzten Jahren entstanden 250.000 neue Arbeitsplätze. Bis 2020 werden weitere 380.000 Arbeitsplätze benötigt. Es ist also auch ein qualifizierter Zukunftsberuf.
-Aber: Die „Pflegeökonomie“ bestimmt über die Preisbildung in der professionellen Pflege und damit auch über die Löhne und Gehälter. Pflege ist daher vielfach auch ein Risikoberuf mit prekären Niedriglöhnen, mit niedrigen „Frauenlöhnen“ auch bei Vollzeit, mit starker gesundheitlicher Belastung durch Überlastungen. Private Heime zahlen derzeit durchschnittlich ca. 1/3 weniger als Einrichtungen der Wohlfahrtspflege und sind i.d.R. nicht tarifgebunden.

Pflege in Zahlen

Ende 2007 erhielten 1,451 Mio. Menschen Leistungen der Pflegeversicherung, davon 0,712 Mio. in stationärer Pflege. Insgesamt waren ca. 2 Mio. Menschen pflegebedürftig. Die Schätzungen über eine weitere Entwicklung gingen in der letzten Zeit vielfach auseinander. Nach einer Berechnung der Barmer Ersatzkasse werden bis 2020 ca. 560.000 Pflegebedürftige insgesamt dazu kommen und bis 2030 weitere 1.010.000. Damit wird der Anteil Pflegebedürftiger an der Bevölkerung auf 4 % bis 2030 ansteigen. Damit einhergehend wird eine Beitragssatzerhöhung von derzeit 1,7 % auf 2,4 % ab 2030 errechnet.
Diese Hochrechnungen basieren auf einem unveränderten Pflegeverlauf. Wenn es gelingt, die Pflegebedürftigkeit durch Prävention hinauszuzögern, fallen die hochgerechneten Zahlen geringer aus. So würde eine Verringerung der pflegebedürftigen Zeit um 5 Jahre dazu führen, dass 2030 auch weiterhin insgesamt nur 2,3 Mio. Menschen pflegebedürftig sind und nicht (wie oben errechnet) ca. 3 Mio.
Die Anzahl der Pflegefälle bei ambulanten Diensten (+70,9%) hat seit 1996 gegenüber der Pflege durch Angehörige (+4,5 %) stark zugenommen, ebenso die stationäre Pflege (+74,5%). Die Anzahl der Fälle in den Pflegestufen hat sich wie folgt entwickelt: Pflegestufe I +73,7%, Pflegestufe II +3,4%, Pflegestufe III +0,9%.
Die Ausgaben der Pflegeversicherung betrugen in 2007 17,4 Mrd. Euro. Seit 1996 haben sich die Ausgaben sehr unterschiedlich entwickelt: Pflegesachleistung +60,4%, Pflegegeld -9,2%, stationäre Pflege +228,3%.
Die Kosten-und Risikoverteilung zwischen der gPV und der pPV ist sehr unterschiedlich. 2,81 % der Bevölkerung erhalten Leistungen von der gPV und 1,3 % von der pPV. Da die pPV auf Mitglieder oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze begrenzt ist, hat sie (wie bei höheren Einkommen üblich) die gesundheitlich geringeren Risiken zu betreuen. Die Ausgaben pro Versicherte/n betragen daher bei der pPV im Durchschnitt 88€ und bei der gPV 236€ und es wird ein Überschuss von +11€ (pPV) bzw. ein Defizit von -10€ (gPV) erzielt.Ein ausgabendeckender Beitrag läge daher derzeit bei ca. 0,6% (pPV) bzw. 1,8% (gPV).
2007 waren 760.000 Beschäftigte in der Pflege tätig, davon ca. 80 % Frauen. Für rund 454.000 Pflegepersonen in der häuslichen Pflege werden Rentenversicherungsbeiträge (2007 insgesamt 0,9 Mrd. €) gezahlt, davon sind rund 90 % Frauen. Die Mehrzahl der Pflegepersonen (ca. 270.000) ist zwischen 40 und 60 Jahre alt.

1 Sachinformationen aus der Fachtagung „Wie gesund ist unsere Pflege?“ der Evangelischen Akademie Loccum und des Sozialverbandes Deutschland SoVD vom 2.-4.Juli 2008.
2 Weiteres s. www.frauen.verdi.de
3 S. Folie „Ziel-/Grundsatz-Konflikte“
4 Als Beispiel s. Folie „Pflege und Wohnberatung“ – Modellprojekt des SoVD Niedersachsen
5 S. Seite 4
6 S. Folie „Wohn-und Pflegeberatung“
7 Hier muss geprüft werden, ob die Einstufung diskriminierungsfrei sein wird.
8 Übersetzt „soziale Verzinsung“, etwa: sozial zu bewertendes Ergebnis







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